Crédito Imagen: Presidencia Colombia
Ingeniero, Consultor y Profesor UNAL
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Desde que empezó el actual periodo presidencial, en agosto de 2022, al gobierno del presidente Gustavo Petro le ha tocado lidiar con múltiples dificultades en el manejo del sector eléctrico. Muchas de ellas, heredadas de gobiernos anteriores.
El problema que más afecta a las y los usuarios, además del deficiente y entrecortado servicio que padecen en varios lugares del país, es el precio que deben pagar por sus facturas de energía eléctrica.
El alza permanente en las tarifas viene ocurriendo desde la denominada “Reforma Eléctrica”, que se inició con la expedición e implementación de las leyes 142 y 143 de 1994. El sector residencial, por ejemplo, entre 1997 y 2022, sufrió aumentos –en pesos constantes– superiores al 50 % en todos los estratos; en el estrato 3, ese aumento ha sido del 158 % (Corredor y otros, 2024).
Aunque, como ya se dijo, el aumento sostenido de las tarifas de energía eléctrica empieza a partir de la mencionada reforma, es durante el gobierno de Iván Duque que el alza se vuelve desmesurada. Eso se debió a algunas decisiones que dicha administración tomó en materia de política energética.
En primer lugar, a raíz de la pandemia, el gobierno definió una nueva opción para aplicar las tarifas. Consistía en cobrar a cada comercializadora de energía menos de lo aprobado por la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), para, posteriormente, recuperarlo cobrando más de lo aprobado. Esta medida, que no tenía un período fijo, trajo como consecuencia un déficit de más de 5 billones de pesos que debían pagar los usuarios. Esto implicó un aumento importante de las tarifas finales.
En segundo lugar, los diferentes componentes de las tarifas que aprueba la CREG se actualizaban mes a mes utilizando el Índice de Precios al Productor (IPP). Este índice tuvo desde finales de 2022 un incremento muy por encima de la inflación, que se mide con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), lo que trajo como consecuencia un incremento en la tarifa.
En tercer lugar, después de la intervención de la empresa Electricaribe por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos, ocurrida en 2016, el gobierno de la época (el de Juan Manuel Santos) decidió liquidarla y, luego, venderla. Y la dividió en dos empresas: una, para atender los departamentos de Guajira, Magdalena y Atlántico; la otra, para atender los departamentos de Bolívar, Sucre, Córdoba y Cesar.
Un primer intento de venta fracasó en la administración Santos y, ante esa experiencia, el gobierno Duque decidió conceder una serie de ventajas para hacer más atractivas las nuevas empresas. Dichas medidas quedaron consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo de su mandato (Pacto por Colombia, pacto por la equidad) (Ley 1955 de 2019):
Con el fin de asegurar la prestación eficiente y sostenible del servicio público domiciliario de energía eléctrica en la Costa Caribe, teniendo en cuenta el estado de Electricaribe S.A. E.S.P. al momento de su intervención, autorícese al Gobierno nacional para establecer un régimen transitorio especial en materia tarifaria para las actividades de distribución y comercialización del actual mercado de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. o las empresas derivadas de Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. que se constituyan en el marco del proceso de toma de posesión de esta sociedad para las regiones en las se preste el servicio público. Para estos efectos, los límites en la participación de la actividad de comercialización de energía eléctrica podrán ser superiores hasta en diez puntos porcentuales adicionales al límite regulatorio corriente.
Este régimen regulatorio especial deberá establecer que la variación en las tarifas para esta región sea al menos igual a la variación porcentual de tarifas del promedio nacional, en la medida en que refleje, como mínimo, las inversiones realizadas, el cumplimiento de las metas de calidad y de reducción de pérdidas. El Gobierno nacional definirá el plazo máximo de aplicación del este régimen transitorio especial (…) (Artículo 318).
Ese panorama fue el que recibió el actual gobierno. Por ello, la entonces ministra, Irene Vélez, planteó la necesidad de un pacto tarifario para reducir estas alzas y, en lo posible, bajar la tarifa. Esta tarea se cumplió de manera parcial, por lo que hoy persisten los precios altos, empujados por factores externos como el fenómeno del Niño.
La factura que pagamos en Colombia por concepto del consumo de energía eléctrica tiene varios componentes. Cada uno de ellos se calcula en forma independiente y es distinto el cálculo que hace cada empresa, es decir, lo que sucede en cada región:
El componente de generación (la energía que se produce en las plantas) se calcula sobre la base de los costos de la energía que compra el comercializador que nos atiende. Estas compras, puede hacerlas ese comercializador mediante contratos bilaterales a mediano o largo plazo, con precios estables durante la vida del contrato, o a través de la bolsa diaria de energía, que tiene una gran volatilidad y, por tanto, incertidumbre en el precio. Las empresas comercializadoras compran, normalmente, un 80 % o más mediante contratos y, el resto, en bolsa. El precio de bolsa es muy sensible a los ciclos de lluvia. Por ejemplo, en esta época de Fenómeno del Niño, los precios en la bolsa son muy elevados y bajan en épocas de lluvias, sustancialmente (las variaciones pueden ser desde 100 pesos el kilovatio-hora, hasta 1.200 pesos el kilovatio-hora). El componente de generación puede representar entre un 40 % y un 50 % del total de la tarifa que pagamos (en la empresa ENEL para Bogotá, por ejemplo, en febrero de 2024, representó el 42,6 %).
La parte correspondiente a transmisión y distribución corresponde a cargos regulados por la CREG, en los que se pagan el costo de inversión de las líneas y redes eléctricas y el de su operación y mantenimiento. Estas actividades se consideran monopolios naturales y, por ello, no funciona el mercado como fijador de precio, sino que el regulador asume este papel. Transmisión y distribución representan entre un 35 % y un 40 % del precio final.
Los otros componentes de la tarifa son la comercialización, las pérdidas reconocidas y las restricciones del sistema, que es una generación más costosa que se adelanta por problemas en el transporte o distribución en algunas regiones del país. Estos cargos representan el 15 % o 20 % restante de la tarifa al usuario final. Dicha situación muestra que la reforma de 1994 ha tenido deficiencias en términos de lograr tarifas razonables. Por tanto, merece un análisis que conduzca a una nueva, que sea de fondo, para garantizar que toda la población tenga el servicio y que haya precios justos.
La cuestión es, entonces, determinar en qué parte de la cadena de producción se presentan sobrecostos y cómo podría reducirse la tarifa a toda la población.
En generación, el precio, tanto en bolsa como en contratos, es producto del mercado. En el caso colombiano, existe una fuerte concentración de la capacidad instalada, En efecto, según datos de XM, operador del sistema, un 75 % de la capacidad instalada es propiedad de solo siete empresas generadoras (Celsia, AES-Chivor, ENEL, EPM, Gecelca, Isagén y Tebsa). De ellas, cinco son de mayoría privada y dos son públicas. Por otra parte, el mercado de contratos está dominado por las plantas hidroeléctricas más competitivas que otras tecnologías, pero, de esa manera no se alcanza a satisfacer el 100 % de la demanda; es decir, es un mercado con déficit de oferta, lo que produce precios más altos que si hubiese una verdadera competencia. Estas deficiencias exigen hacer ajustes profundos. Dichos ajustes pueden ir desde el cambio del modelo, hasta la introducción de mecanismos de control de precios en tiempo real mediante el monitoreo del mercado, como existe en algunas partes de Europa, en Canadá y Estados Unidos, entre otros lugares.
En el componente de generación se incluye el cargo por confiabilidad, que remunera la capacidad de las plantas de entregar energía en épocas de escasez hidrológica. Eso se paga en dólares como un seguro y se actualiza a todas las plantas cada vez que se realiza una nueva subasta. Es un cargo que debe revisarse, pues, produce un sobrecosto enorme para los usuarios sin tener una justificación adecuada en todos los casos. Este sobrecosto se deriva del hecho de ser un cargo en dólares pagado a todas las plantas, así ellas no tengan que asumir costos por dar esta confiabilidad. Además, se le paga el mismo cargo a plantas existentes que a plantas nuevas.
El presidente Petro es partidario de cambiar el modelo de mercado por uno en el que se les reconozca a los generadores su verdadero costo de producción con una rentabilidad razonable. Sin embargo, esta propuesta no ha avanzado. Entre otras razones, porque la entidad que debe hacerlo, la CREG, no ha funcionado completamente en los últimos dos años.
En el caso de los cargos de transmisión y distribución, hay varios aspectos que deben revisarse: el valor de los activos, el factor de depreciación de estos activos, la vida útil, la rentabilidad reconocida y el método de cálculo, los costos reconocidos de administración, operación y mantenimiento, las pérdidas implícitas, entre otros. En transmisión, en particular, parte del cargo que pagamos proviene de procesos de convocatorias para nuevas líneas y subestaciones. En este caso, el reconocimiento se hace en dólares, mientras que todos los costos no son en esta moneda.
La comercialización es una parte que se paga por los costos de lectura, facturación, reparto, etc. Este cargo difiere entre empresas de manera significativa. En ENEL, este cargo es de 70 pesos por kilovatio-hora, aproximadamente, mientras en AIR-e, que presta el servicio en la Costa Atlántica, este componente supera los 300 pesos por kilovatio-hora.
En el caso de las tarifas de la Costa Atlántica, lo primero sería desmontar el régimen transitorio de tarifas establecido en 2019 y, luego, someter el régimen tarifario a la reforma general del sector que se defina.
Todo este panorama requiere de una reforma de fondo que lleve la factura de los colombianos a niveles razonables, es decir, que remunere los costos reales de prestación del servicio con una rentabilidad justa y con precios que tengan en cuenta la capacidad de pago de los usuarios. Esto también es parte de la transición energética justa. Por supuesto, lograr estos cambios tiene una gran resistencia en las empresas existentes, que se sienten muy cómodas con el sistema actual.
Es fundamental que el gobierno conforme la CREG de manera definitiva para iniciar la discusión de estos cambios que, sin lugar a duda, pueden favorecer a toda la población colombiana y al sector productivo, que ganaría competitividad con costos de la energía más bajos.
Referencias
Corredor, G.; Murillo A.; Rivera, S; Téllez, S.; Prías, O. (2024). De la reforma del sector eléctrico, a la transición energética. Facultad de Ingeniería. Departamento de Ingeniería Eléctrica y Electrónica, Universidad Nacional de Colombia (en edición).
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